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清华大学公共管理学院政府管理与创新研究所所长 于安

　　国务院近日颁布《政府投资条例》(以下简称条例)，这是关于政府投资管理的第一部行政法规，是固定资产投资领域法治建设取得的重大进展，标志着这一领域法律制度建设完整框架的形成。

　　条例的颁布实施是推进政府投资管理法治化的重大成果

　　改革开放以来，我国对投资管理体制进行了重大改革，国务院于2004年发布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，将固定资产投资划分为政府投资和企业投资两个领域并实行不同的管理制度。根据《决定》要求，国务院投资主管部门以及相关部门制定了许多改革措施和相关管理规定，积累了管理经验，为立法提供了实践基础。党的十八大以来，特别是2014年党的十八届四中全会做出全面推进依法治国若干重大问题的决定以后，国家加快了在固定资产投资领域的法治建设速度。

　　2016年，《企业投资项目核准和备案管理条例》(以下简称《核准备案条例》)制定出台。《核准备案条例》明确了政府对企业投资一律不再实行审批制，而是实行核准制和备案制。对企业投资的核准制适用于重大项目和限制类项目，对其他项目则均实行备案制。《核准备案条例》比较全面地体现了企业投资的市场属性和市场运行原则，为在固定资产投资领域充分发挥市场配置资源的作用提供了法律保障，也为在制度上明确划分政府投资与企业投资提供了重要依据。

　　按照《决定》要求，国务院投资主管部门发布了一系列政府投资的管理规定，政府投资项目管理的规范度有所提高，但是加强政府投资领域的法治建设仍然是不可或缺的重要方面。条例的制定和颁布，使企业投资和政府投资领域的法治化建设最终确立完成。

　　条例确立了政府投资管理的基本制度框架

　　条例在制度框架设计上有两大特点：一是政策导向明确和实践基础充分。条例充分体现了新发展理念的要求，体现了投融资体制改革和实践的最新成果。二是重在确立基本制度框架，没有规定得过细、过死，为今后改革创新留出了空间。

　　关于政府投资的范围，政府投资应当限定和保持在特定范围之内，这是设计条例其他制度的前提和基础。条例第三条规定了政府投资的范围，即政府投资的领域包括社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理和公共安全等方面，以非经营性项目为主。由于政府与市场的关系经常变化，市场对政府投资的需求也不断地更新，条例第三条第三款同时规定，政府投资的范围应当定期进行评估和调整。

　　关于政府投资的原则，条例第四条在决策、管理、评价和信息等方面，分别规定了科学决策、规范管理、注重绩效和公开透明的原则。这为条例其他具体制度的设立和实施提供了基本遵循，所有政府投资活动都应当置于上述原则之下。

　　根据上述基本原则，条例第五条明确规定了国家加强对政府投资资金的预算约束,这是政府投资与企业投资的重要区别点。企业投资的资金来源于经营活动本身，约束比较单一，即经济上的投入与收益的关系。但是政府投资资金则是受预算的约束，政府及其有关部门不得违法违规举债筹措政府投资资金。

　　关于政府投资项目的决策，为确保政府投资科学决策，条例作了以下规定：一是明确了政府投资科学决策的主要依据，包括国民经济和社会发展规划、财政规划、相关领域专项规定、产业政策等。二是对政府投资项目要履行法定审批程序。条例第九条规定，采用直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，要编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计报请审批。此外，对重大的政府投资项目，还应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

　　关于政府投资项目的实施，政府投资项目的实施，需要遵循与其他工程建设一样的制度和做法，但是有一些政府投资项目实施中普遍存在的特殊和突出的问题，需要由条例做出规定：一是项目的建设施工问题。政府投资项目的建设地点、规模和内容，应当按照政府有关部门批准的文件实施，如果进行变更就应当报请原审批部门审批。二是明确政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保到位，政府投资项目原则上不得超过经核定的投资概算。

　　关于政府投资项目的监督管理，为加强事中事后监管，条例明确了投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。项目单位应当通过在投资项目在线审批监管平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。此外，条例还强化信息公开机制，规定政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

　　深化投融资体制改革需要强化条例的贯彻实施

　　我国投融资体制改革已经取得显著成效，但仍需持续深化。2016年7月印发的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确提出，要完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用。条例是政府投资领域的第一部行政法规，也是落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》的重要制度建设成果。有关部门和地方应当加强协调配合，形成合力，确保条例的规定得到贯彻落实。